Reforme retraites : comment passer aux points ?

Propositions pour le HCRR

Par Antoine Delarue

28 octobre 2018

Intervention faite à l’atelier HCRR de Dijon le 19 octobre 2018

 

Quelles seraient les modalités du passage aux points dans le cadre d’une réforme systémique des retraites ? Antoine Delarue détaille ici les défis posés par ce basculement et expose ses recommandations pour un basculement réussi.

 

 

La cristallisation en points des droits du passé nécessitera de multiples conventions d’équivalence…

 

Le basculement vers un fonctionnement par points ne pose de difficulté technique ni pour les retraités actuels (conversion simple de leur pension en nombre de points servis) ni pour les entrants ultérieurs qui n’accumuleront que des points du nouveau système. Pour les actifs déjà présents, se pose par contre le problème de l’estimation de leurs droits acquis au titre du passé (avant le basculement). Or cette opération, appelée « cristallisation » ou « pré liquidation », est délicate :

  • dans les régimes fonctionnant en annuités, la retraite est certes proportionnelle à l’ancienneté cotisée, mais l’acquisition annuelle dépend de la situation terminale des intéressés qui n’est par définition pas connue. Peut-on chez les fonctionnaires se borner à appliquer la formule existante à leur ancienneté et salaire actuels alors que la promesse qui leur a été faite porte sur leur salaire des 6 derniers mois ? Des correctifs sont à introduire mais lesquels ?
  • dans les régimes fonctionnant déjà en points, la situation n’est guère plus favorable. Certes chaque participant connait son stock de points acquis, mais il peut aussi prétendre à un droit de tirage sur les réserves financières parfois conséquentes dont dispose son régime puisque celles-ci sont en quelque sorte le fruit de « sur-cotisations » du passé, consenties et assumées collectivement pour lui fournir une espérance de droits latents supplémentaires, dont il perdra la contrepartie dans le futur système.

 

Ces exemples montrent que si la cristallisation est simple dans son principe, sa mise en œuvre appellera nombre de conventions d’équivalence, introduisant autant de correctifs divers, indispensables pour pouvoir caractériser l’opération de « juste ».

 

… qu’il serait judicieux de laisser arrêter par les régimes eux-mêmes…

 

Mais qui va arrêter ces conventions ?

 

Une première option serait d’en confier la détermination à la gouvernance du futur système. Elle présente de nombreux inconvénients dont celui de voir se multiplier les mécontents, en ajoutant aux inévitables lésés « objectifs » (du fait du choix de critère médian dans les conventions) des mécontents «comparatifs » qui estimeront que les conventions afférentes à leur régime sont plus rigoureuses que celles du régime d’à côté, etc…;  Leur coalition avec la surenchère induite pourrait avoir raison du soutient actuel au projet de réforme.

 

L’alternative est de les confier à la gouvernance des régimes eux-mêmes qui ont à la fois :

  • la connaissance historique des particularités règlementaires à traiter ainsi que des sensibilités de leurs mandants ;
  • la légitimité pour trancher au nom de l’intérêt supérieur du régime en alliant équité et soutenabilité

 

… à condition de les responsabiliser.

 

La tentation des gouvernances sera en effet d’arrêter une cristallisation « généreuse » pour minimiser le volume de mécontents du moment, quitte à hypothéquer la soutenabilité future de leur régime par un passif de droits reconstitués trop important.

Pour y résister, un cadrage responsabilisant de l’autonomie des régimes doit être mis en place. Il comporterait par exemple :

  • Un délai butoir rapproché (12 mois ?) pour que les régimes transforment en points le fonctionnement de leurs avantages contributifs, en arrêtant les modalités d’acquisition des points nouveaux, celles de cristallisation de leur droits du passé et en dressant les perspectives techniques correspondantes en termes de volumes de points cotisés et servis à compter de ce basculement.
  • Un horizon de convergence relativement lointain durant lequel les régimes auront toute latitude de pilotage de leur rendement sous réserve d’une participation à un mécanisme de compensation économique articulée sur un « rendement plancher » (à l’image de la compensation ayant longtemps prévalue entre les divers régimes en points composant l’ARRCO). Autrement dit, les régimes « vertueux » pourront être récompensés en servant mieux que le plancher, lequel constituera une garantie d’ensemble du volet contributif.
  • Une harmonisation des différents types de points qui seront calés sur le même âge pivot avec les mêmes modulations (décote /surcote) autour. La fixation de ces paramètres ainsi que celle du rendement « plancher » relèveront de la gouvernance générale du système tandis que les différents régimes conserveront une large autonomie de pilotage et de gestion de leurs éventuelles réserves.

Ainsi conçu, le volet contributif des retraites conservera pour un temps les régimes existants afin d’y concilier justice de la cristallisation des droits du passé, équité contributive pour ceux du futur et soutenabilité d’ensemble, avec une garantie plancher pour le rendement des cotisations à venir. La diversité maintenue des régimes renforcera l’adaptabilité au terrain caractéristique du système français, tout en libérant le potentiel d’innovation du fonctionnement en points. Des options attendues comme la retraite par étape ou le pré-partage des droits conjugaux[1] pourront ainsi être introduites. Pour autant, le risque de complexité sera neutralisé par l’harmonisation des barèmes de liquidation des régimes, offrant aux participants une lisibilité d’ensemble de leurs stocks de droits acquis facilitant le calcul de leurs montants de retraite selon le choix de départ.

 

 

 

L’aspiration à l’égalité de traitement des avantages non contributifs appelle par contre à la création d’un régime unique dédié…

 

Est-ce à dire qu’il faut conserver le système actuel dans sa pluralité ? Non, car l’attente de simplification et d’égalité mise en avant dans la réforme est très forte.

Encore faut-il la décoder : Elle recouvre deux quêtes : celle d’équité pour les avantages contributifs : « à cotisations égales, retraites égales » ; et celle d’égalité pour les avantages non contributifs : « à situations identiques, avantages identiques ».

Ces deux types d’avantages sont actuellement mélangés au sein des différents régimes selon des règles hétérogènes, souvent multiplicatives (l’avantage non contributif étant alors fonction du contributif) et/ou tributaires d’effets de seuil comme le taux plein. D’où, à l’arrivée un dispositif peu lisible, ne respectant ni l’équité contributive pour les premiers ni l’égalité pour les seconds.

Cette confusion suscite dans l’opinion la tentation d’un régime unique qui gommerait magiquement toutes ces disparités de traitement.

  • Pour le volet purement contributif, une telle réponse serait, comme on l’a vu, déresponsabilisante et contreproductive, alors que laisser la main (encadrée tout de même !) aux régimes conduira à leur équité contributive interne, un premier pas majeur quand on pense aux particularismes des catégories dites actives des régimes spéciaux par exemple, et à leur comparabilité de rendement, condition d’une convergence à terme.
  • Pour les avantages non contributifs, dès lors qu’ils sont découplés des précédents (c'est-à-dire rendus additifs), le régime unique dédié trouve par contre toute sa place car répondant à l’aspiration forte d’une égalité de traitement. Son financement par de la CSG ou de la TVA sociale renforcerait l’affichage d’une autonomie de l’octroi de ces avantages par rapport aux parcours contributifs dans les régimes.

 

…. qui pourrait être mis en place rapidement

 

Ce régime, appelé par exemple transversal de solidarité (RTS), fournirait des aides ou compléments de retraite à deux types de bénéficiaires :

  • Les « méritants », comme aujourd’hui les personnes ayant élevés des enfants ou eu des carrières longues ou pénibles, demain peut-être aussi les aidants familiaux, etc. ; pour lesquels un critère d’attribution et un barème de récompense sont à concevoir ;
  • Les « malchanceux » qui ont ou risquent d’avoir une retraite contributive insuffisante. L’aide pourrait comme aujourd’hui garantir un minimum, en unifiant les différents dispositifs silos existant et surtout en les complétant (cas des micro-entrepreneurs « nus »). Elle pourrait aussi être plus proactive et intervenir en amont en détectant les populations à risque tels ces fameux « neets » (décrocheurs) pour leur proposer des parades adaptées (formation, rachat de trimestres,  etc..) selon des modalités à inventer.

Cette esquisse souligne combien cette solidarité transverse diffère du fonctionnement en points de régimes contributifs. La tentation d’y ajouter de la solidarité en multipliant des attributions de points gratuits, homogènes aux points contributifs, doit être résistée car elle ferait retomber dans la confusion des genres actuelle des régimes de base.

Le trimestre, cotisé ou assimilé, tel qu’il est repéré par la CNAV, constitue par contre une unité de droits beaucoup plus pertinente pour instruire ces logiques de solidarité d’autant que sa détermination nous est familière. Les barèmes de récompenses aux méritants ou de minimum garanti aux malchanceux pourraient donc être établis sur ces bases, clairement égalitaires, tandis que le croisement des parcours en trimestre avec l’âge détectera les « neets ».

D’un point de vue organisationnel, la CNAV serait scindée en deux: un régime contributif pour les travailleurs du secteur privé fonctionnant en points d’une part et le RTS qui suivra les acquisitions de trimestres de tous et servira les droits non contributifs correspondants d’autre part, chacun ayant sa propre gouvernance.

 

La réponse aux nouveaux défis passe par le découplage

 

Le découplage des avantages contributifs et non contributifs apparait ainsi clef pour une réforme en profondeur de nos retraites qui réponde aux deux types de besoins mal couverts par le fonctionnement en silos actuel :

  • Un besoin de fluidité inter statut et de Flex équité des parcours d’activité qui sera assuré par des régimes cotisés fonctionnants en points harmonisés ;
  • Ainsi qu’un besoin de solidarité transverse proactive envers les méritants et les malchanceux qui sera assuré par un régime dédié unique, fonctionnant en trimestres sur un financement de type CSG.

 

 

[1] Voir les contributions distinctes faites à la consultation du HCRR qui décrivent les modalités et la pertinence de ces flexibilités respectant l’équité contributive